Антарктическая геополитика и морской охраняемый район моря Росса

В декабре 2017 года крупнейший в мире морской охраняемый район (MPA) в море Росса, Антарктида вступила в силу. МПА будет действовать не менее 35 лет. Совместное предложение Новой Зеландии и Соединенных Штатов (США), внесенное через Комиссию по сохранению морских живых ресурсов Антарктики ( АНТОК ), привело к соглашению между 24 государствами-участниками и Европейским союзом (ЕС) после более чем пятилетних переговоров. Созданный в мае 1980 г., АНТКОМ был создан Консультативными сторонами Договора об Антарктике (ATCP) как реакция на растущую обеспокоенность тем, что промыслом необходимо управлять в Южном океане, чтобы рыбные запасы не стали чрезмерно эксплуатироваться и экосистема Антарктики деградировала.

Для ученых, изучающих международные отношения, Антарктика предоставляет богатые примеры того, как развивалось управление для решения проблем отдаленных мест, таких как Антарктика, где нет коренного населения. Договор об Антарктике 1959 года и связанные с ним правовые документы легли в основу режима управления, в соответствии с которым преобладают определенные правила, нормы, ценности и ожидания. Подписавшие Договор об Антарктике ожидается, что США, Россия, Китай и семь государств-заявителей, включая Великобританию (Великобританию), Аргентину, Новую Зеландию и Австралию, будут придерживаться фундаментальных ценностей Договора. К ним относятся: содействие миру и сотрудничеству; стремление к охране окружающей среды; ведение науки; немилитаризация района действия Договора об Антарктике (к югу от 60 градусов к югу); и поддержать дополнительные положения, касающиеся управления ресурсами, в частности рыболовства.

Антарктическая геополитика для нас это полезный термин, подчеркивающий оспариваемый статус этих южных территорий, как континентальных, так и морских. Хотя Система Договора об Антарктике (ОВД) остается неотъемлемой частью управления Антарктикой, она не без трещин и расколов. Хотя консенсус в целом преобладает, история МОР Росса хорошо показывает, что у государств-участников могут быть очень разные и пересекающиеся взгляды на Антарктику.

«Сохранение, обеспечение и поддержание» отражают эту напряженность - поскольку стороны, как заявители, так и не претенденты, управляют различными императивами, включая территориальные и ресурсные интересы, защиту окружающей среды, научные исследования, коммерческие возможности и суверенные права. Эти императивы являются пространственно-переменными - районы промысла часто сосредоточены вокруг островов в Южном океане - и чувствительны во времени, например, с МОР Росса, ограниченным 35-летней «оговоркой о закате». Рыбалка в Южном океане пронизана этими проблемами и возможностями.

Управление океанами и морями: прибрежные государства и морские охраняемые районы (МОР)

Морские охраняемые районы (МОР) являются давно установившейся особенностью морского пространственного планирования. Первоначально задуманный как инструмент для управления и защиты прибрежных рыбных промыслов и экосистем, этот термин развивался для охвата различных мероприятий, включая морские убежища, исследовательские заповедники и экологические заповедники для туризма. В сфере управления живыми ресурсами, МОР могут охватывать различные практики, начиная от очень ограниченных запретных зон и заканчивая устойчивым коммерческим рыболовством и рекреационной деятельностью. Короче говоря, термин MPA охватывает значительное разнообразие, когда речь идет о размере и характере затронутой географической области, рассматриваемых действиях и объектах, которые должны быть сохранены, управляемы и / или защищены. И, как следствие, объем и степень правовой защиты и стратегии управления не являются единообразными.

Одним заметным трендом является реализация того, что называется крупномасштабные МОР (LSMPAs). Обычно считается, что эти районы охватывают не менее 100 000 квадратных километров, и МОР Росса определенно подпадает под это определение, учитывая его размер в 1,5 миллиона квадратных километров, при этом 1,12 миллиона квадратных километров этой области классифицируются как «безвозвратные». в общей охранной зоне. Другие районы МОР в море Росса определены как особая зона исследований и зона исследований криля, где может проводиться ограниченный объем коммерческого исследовательского промысла (рис. 1). До инициативы моря Росса большинство LSMPA находилось в Индийском и Тихом океанах. В пересчете на площадь МОР моря Росса сравнивается по размеру с МОР Новой Каледонии Кораллового моря (ок. 1,4 млн. Квадратных километров).

Рис. 1. Морской охраняемый район Росса (МОР; выделен синим цветом), принятый Комиссией по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (АНТКОМ) в 2016 г., вступивший в силу в декабре 2017 г. Район АНТКОМа представлен границей с черной линией. ГПЗ относится к «общей охранной зоне», в которой запрещен коммерческий промысел. SRZ относится к «особой исследовательской зоне», которая будет находиться в центре исследовательского промысла клыкача в МОР. KRZ относится к «зоне исследования криля», которая будет в центре исследовательского промысла криля в МОР.

Ключевым драйвером для LSMPA является глобальный спрос на более сильное морское сохранение и защита. Конвенция о биологическом разнообразии (КБР, 1992 г., вступила в силу в 1993 г.), как часть ее Стратегического плана по биоразнообразию и целевых задач по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия, принятых в Айти, предусматривает 10% (хотя МСОП полагал, что что-то ближе к 30% является более амбициозной целью) прибрежных и морских районов мира, которые должны быть защищены к 2020 году (целевая задача 11, принятая в Айти). Рост МОР был экспоненциальным, с 0,3% морских районов мира, находящихся под защитой, почти до 6% в 2017 году , Однако достижение цели в 10% к 2020 году остается испытательным предложением. Большие МОР помогают значительно с этой целевой группой и группами защиты, такими как Пью Благотворительные Трасты сыграли важную роль в призыве к сохранению в LSMPA больших районов Мирового океана. Проектирование, принятие и реализация морских охраняемых районов всегда является проблемой, связанной с сочетанием правовых, политических и экологических факторов, поскольку защитники природных ресурсов, ученые и правительства согласовывают размер, границы и то, какие действия будут запрещены или разрешены. Огромный размер LSMPA делает их большим испытанием и потенциально чреват конкурирующие ценности и геополитические видения ,

Для прибрежных государств определение МОР включает в себя совокупность расчетов по их прибрежным районам. Под Морское право Организации Объединенных Наций (UNCLOS), который вступил в силу в 1994 году, прибрежные государства имеют право определять территориальные моря, исключительные экономические зоны и пользоваться суверенными правами на смежные континентальные шельфы. Суверенные права этих прибрежных государств могут, при определенных юридических и геологических обстоятельствах, простираться за пределы 350 морских миль от базовой линии побережья. Для крупных прибрежных государств, таких как США с континентальными территориями и разрозненными островными цепями по всему Тихому океану, площадь океана под национальной юрисдикцией огромна. В США есть МОР самых разнообразных по строгости и размеру во всех национальных водах, самым крупным из которых является Морской национальный памятник Папаханаумокуакеа вокруг северо-западных Гавайских островов. Одним из заключительных актов администрации Обамы было расширение размеров Национального монумента и расширение его до внешнего предела исключительной экономической зоны (ИЭЗ), чтобы «защитить» как можно больше океанского пространства. С этим расширением памятник теперь примерно размером с МОР Росса. Президент Обама приветствовал этот шаг, мотивированный желанием сохранить и защитить морскую экосистему.

МОР вносят вклад в более широкий дискурс как морского суверенитета, так и морского управления. В последнее десятилетие прибрежные государства / государства-заявители во всем мире, в том числе в регионе Южного океана, стремились назначать МОР в своих нынешних или бывших территориальных водах. На фоне обвинений в том, что МОР мотивированы суверенитетом, государства-заявители утверждают, что их решение назначить МОР лежит в основе их представления о себе как о защитниках окружающей среды. Продвижение правительства Великобритании Южные Оркнейские острова MPA был оправдан на такой основе, а не связанно явно геополитическое проектирование для обеспечения долгосрочного суверенитета интересов над спорной цепью островов.

За пределами ИЭЗ и территориальных вод международные воды также представляют интерес для географически ближайших прибрежных государств, поскольку они пытаются завоевать свой контроль над общими водами. Широко признано, что правовые и биогеографические границы не имеют четкой корреляции друг с другом. Так, например, то, что происходит за пределами ИЭЗ прибрежного государства, тем не менее может иметь последствия с точки зрения обвала рыбных запасов, загрязнения моря и / или промышленных аварий.

Например, в Северном Ледовитом океане пять прибрежных государств, включая Россию и США, возглавили переговоры о рыболовный мораторий с экстерриториальными заинтересованными сторонами, включая Китай и ЕС. Хотя центральный Северный Ледовитый океан является международными водами, так называемая «Арктика 5» утверждала, что они являются ведущими экологическими управляющими для региона, но остается ли вопрос о моратории на рыболовство ради сохранения или в целях исключения других. На данный момент десять участвующих сторон договорились о моратории на 16 лет.

Оценка эффективности LSMPA находится в стадии разработки. Для некоторых из крупнейших МОР в Индийском и Тихом океанах мониторинг является в лучшем случае неоднородным и зависит от инфраструктурных возможностей прибрежных государств. Небольшие островные государства, такие как Кирибати, имеют около 400 000 квадратных километров охраняемой территории острова Феникс для мониторинга, покрывая около 10% ИЭЗ страны. Многоцелевые LSMPA сложны в управлении и надзоре, но 100% запретные действия также не являются простыми, поскольку оба полагаются на правоприменение и мониторинг. Проблемы становятся еще более серьезными, когда нет признанных прибрежных государств за пределами 60 градусов южной широты и лоскутное одеяло из низкоширотных островов Южного океана с признанными прибрежными государствами (Австралия, Новая Зеландия, Великобритания, Франция, Южная Африка и Норвегия). У кого будет стимул нести финансовое бремя правоприменения, мониторинга и управления? Реализация МОР в антарктическом контексте чревата напряженностью из-за суверенитета и доступа к морским ресурсам.

До МОР: краткая история рыбалки в Южном океане

Коммерческая рыбалка в Южном океане это стало реальностью к 1960-м годам, когда использовался антарктический криль и рыба, такая как мраморная каменная треска и ледяная рыба. Первоначально промысловая деятельность была сосредоточена в водах Южной Георгии, заморской территории Великобритании и в других районах, близких к биологически продуктивному полярному фронту Антарктики, таких как Южные Шетландские острова, Южные Оркнейские и Кергеленские острова (где теплые воды Атлантики, Тихий и Индийский океаны встречают более холодные полярные воды). Южный океан может быть экологически определен как все воды, окружающие антарктический континент к югу от Полярного фронта (также известный как антарктическая конвергенция; см. Рис. 1). Тем не менее, политически определенная граница Южного океана варьируется: Великобритания идентифицирует Южный океан как простирающийся до Параллель 55 ° ю.ш. в то время как Австралия заявляет, что это начинается с их южных береговых линий.

Одним значительным достижением в 1980 г. стало то, что ATCP обеспечили Конвенцию о сохранении морских живых ресурсов Антарктики (АНТКОМ), которая изменила промысел в Южном океане от открытого доступа к строгим правилам управления. АНТКОМ использовал Полярный фронт в качестве определения Южного океана, а не более явных политических границ Великобритании и Австралии.

АНТКОМ учредил Комиссию по содействию сохранению морской жизни в Южном океане. Три проблемы хорошо показывают напряженность, существующую между сохранением, обеспечением и поддержанием этого морского региона. Сначала Комиссия принимает решения на основе рекомендаций научно-консультативного комитета, а затем соглашается с правовыми правилами управления (например, ограничения на снаряжение, допустимый улов) в форме «мер по сохранению» или МС. В своих лучших научных исследованиях КМ широко хвалят как одни из самых эффективных в глобальном управлении рыбным хозяйством. Во-вторых, АНТКОМ совмещает императивы сохранения и эксплуатации - так называемые «рациональное использование» допустимо, если это устойчиво. В-третьих, подписанты АНТКОМа знали, что человеческая история Антарктиды перемежается историями чрезмерная эксплуатация и почти исчезновение видов в том числе тюленей и китов. И чтобы обеспечить согласие относительно будущего использования Южного океана, АНТКОМ работает на основе консенсуса, что может привести к разочарованию как со стороны защитников природы, так и со стороны сборщиков урожая по поводу масштабов и темпов коммерческого промысла (поскольку правительства вынуждены оказывать поддержку как группы одновременно).

С момента своего вступления в силу в 1982 г. АНТКОМ стремится управлять этими тенденциями. Успех АНТКОМа был неоднозначным - меры по сохранению не могут сразу обратить вспять историю чрезмерного промысла, а развитие новых коммерческих промыслов рыбы, таких как патагонский клыкач, стимулировало новые проявления незаконный, нерегулируемый и незарегистрированный (ННН) промысел , АНТКОМ должен был реагировать на ряд проблем, вводя все более сложные меры для регистрации, отслеживания и оценки практики сохранения и сбора урожая. Стороны АНТКОМа не всегда соглашаются друг с другом о том, как наилучшим образом содействовать достижению целей Конвенции. Часто можно услышать отчеты о совещаниях АНТКОМа в Хобарте, Австралия, которые разделены между странами, ведущими промысел, такими как Россия, Китай и Корея, и странами, более ориентированными на сохранение, такими как США, Австралия, Новая Зеландия и Великобритания.

Такое разделение, однако, может быть переоценено. Великобритания, Австралия и Новая Зеландия являются не только государствами-претендентами в Антарктике, но и прибрежными государствами таких островов, как Южная Джорджия, которые имеют постоянную историю коммерческого рыболовства. Они также занимаются коммерческим рыболовством. Правительство Южной Георгии, действующее как заморская территория Великобритании, манипулирует стимулами для эксплуатации и защиты. В то время как Великобритания получает выгоду от доходов, связанных с рыболовством также отталкивает долгосрочного встречного истца Аргентина выступая в качестве суверенного агента.

Первый МОР в Южном океане был согласован к югу от Южных Оркнейских островов в 2009 году, и Великобритания как государство-заявитель была видимым поборником этой инициативы. Это был первый в мире МОР в открытом море и обеспеченный согласие других сторон АНТКОМа потому что он был сравнительно небольшим (94 000 квадратных километров) и не мешал интересам коммерческого рыболовства таких стран, как Россия. Новая Зеландия, еще одно государство-заявитель, активно поддерживала коммерческое развитие рыболовства в море Росса в 1990-х годах. Поэтому слишком упрощенно характеризовать любые разногласия по поводу предложений по МОР в Южном океане как разногласий между государствами, занимающимися вопросами сохранения природы, и государствами, ведущими промысел.

США в подавляющем большинстве поддерживают АНТКОМ и являются источником некоторых наиболее активных анализов и кампаний, направленных на сохранение окружающей среды, в защиту морской среды. Со времени вступления АНТКОМа в силу США взяли на себя обязательства по осуществлению долгосрочной программы мониторинга, но не ведут промысел в регионе. Испытав крупномасштабный чрезмерный промысел и исчезновение видов в международных водах северной части Тихого океана в 1970-х и 1980-х годах, последующие администрации работали в поддержку мер АНТКОМа по сохранению. США были сторонниками МОР 2009 на Южных Оркнейских островах и активно участвовали в кампании по обеспечению МОР Росса. Однако, как крупнейший полярный оператор в Антарктике, он также внимательно относится к тому факту, что такие страны, как Китай и Южная Корея, более активны в полярных исследованиях и коммерческой эксплуатации морской жизни Антарктики, чем когда-либо прежде.

МОР в море Росса раскрывает нечто фундаментальное в том, как можно управлять и контролировать международные воды, такие как Южный океан. Как районы мира, которые превышают суверенный контроль над одним или несколькими прибрежными государствами, их управление в значительной степени зависит от государств, работающих совместно и по обоюдному согласию. В течение 35 лет АНТКОМ действовал как региональная рыбохозяйственная организация (RFMO) работает над выполнением планов сохранения и сбора урожая. В целом, коммерческий промысел ограничен относительно низкими уровнями в Южном океане по сравнению с другими международными водами и по сравнению с размером популяции некоторых видов (например, антарктического криля). Таким образом, любая попытка наложить больше ограничений на промысел в Южном океане во имя сохранения, вызывает некоторую степень подозрительности и даже враждебности со стороны других сторон АНТКОМа, стремящихся к увеличению вылова рыбы и криля.

МОР Росса

Море росс является лишь одним из самых значительных морских районов в мире. Как утверждают морские биологи, трудно недооценить значение. Воды являются домом для множества животных и растений, включая китов, пингвинов, тюленей, рыб, летающих морских птиц и губок. Это также место размножения медленно растущей, но коммерчески прибыльной рыбы - антарктического клыкача (южного сородича патагонского клыкача; оба продаются как чилийский сибас). Несмотря на многочисленные научные и экологические пропаганды, МОР Росса предлагает пример из учебника о том, как трудно вести переговоры о морском пространственном планировании. Инициированное в 2012 году США и Новой Зеландией (государством-заявителем в Антарктике) предложение MPA на море Росса было вызвано полемикой сначала между сторонниками, а затем, когда другие стороны спорили со сторонниками о размере и ограничениях, которые собирались применить к любому обозначению MPA. Хотя назначение МОР в море Росса имело явную экологическую ценность, этот процесс запутался в политике, поскольку государства-члены АНТКОМа боролись за сохранение, защиту и поддержание в соответствии со своими собственными национальными программами.

В 2012 г. Новая Зеландия и США представили в АНТКОМ независимые конкурирующие предложения. Оба предложения преследовали общие цели сохранения: защитить экологическую структуру и функцию экосистемы. Однако США, которые не занимаются промыслом клыкача, предложили МОР, который вытеснил больше коммерческого промысла антарктического клыкача, чем тот, который был предложен Новой Зеландией. Основным предметом спора между предложениями США и Новой Зеландии была «Специальная исследовательская зона (SRZ)» (Рисунок 1). США хотели закрыть большую часть этой высокопродуктивной зоны, чтобы обеспечить контрольную зону для измерения воздействия промысла на море Росса на экосистемы, сравнивая эту зону с районами с интенсивным промыслом, расположенными в непосредственной близости от предлагаемого МОР. Тем не менее, этот район также является основным промыслом клыкача, и Новая Зеландия подчеркнула, что этот регион имеет важное значение для поддержания непрерывности и целостности их программы мечения. Во время совещания АНТКОМа в 2012 г. потребовалась напряженная работа в нерабочее время и настойчивые призывы других членов Комиссии, но обе страны действительно достигли компромисса, и СРЗ, где будет разрешен ограниченный объем коммерческого промысла клыкача, стала частью МОР. предложение.

Наличие конкурирующих предложений между США и Новой Зеландией в море Росса продемонстрировало напряженность, конфликт и конкурирующие ценности, что затем вызвало вопросы об основных мотивах предлагаемых МОР. США имеют самую большую антарктическую научную базу в море Росса, которая затем оказывает существенную поддержку их станции Южного полюса (на пересечении всех исторических антарктических претензий). Таким образом, США сохраняют личную заинтересованность в большом присутствии в море Росса. Новая Зеландия, которая исторически претендовала на регион моря Росса, в прошлом неоднократно пыталась установить контроль над регионом, включая усилия в конце 1990-х и начале 2000-х годов по «защите» островов Баллени (в северо-западной части моря Росса). Кроме того, примерно в то же время Новая Зеландия руководила развитием промысла в море Росса и даже пыталась получить эксклюзивный доступ к нему. Ни охрана островов Баллени, ни контроль над промыслом в море Росса не были разрешены, так как другие государства-члены АНТКОМ не согласились бы на это. Россия обратила внимание на это геополитическое прошлое во время переговоров по МОР в море Росса, выдвинув обвинения в том, что МОР используется для укрепления суверенитета, а не в экологических целях. Эта озабоченность будет подкреплена доказательствами того, что МОР в основном предлагались государствами-заявителями границы, которые совпадают с подвешенными территориями ,

За пять лет интенсивных переговоров предложение МОР в море Росса изменилось по форме, поскольку государства-инициаторы попытались удовлетворить конкурирующие ценности различных стран-членов АНТКОМа. В 2013 году большие площади на севере были удалены из-за научной неопределенности, окружающей их. В 2014 году напряженные отношения между США и Россией привели к тому, что переговоры о МОР укоренились в более широкой мировой игре за власть. Наконец, в 2015 году Китай получил поддержку предложения по МОР в море Росса, которое некоторые напрямую связывают с политическими встречами на высоком уровне между США и Китаем (Tang 2017). Таким образом, Китай смог использовать Антарктику для дипломатии высокого уровня. Кроме того, сторонники добавили зону промысла криля (KRZ, рис. 1), чтобы удовлетворить желания Китая по МОР, чтобы лучше соответствовать интересам криля. В 2016 г. Россия была изолирована на переговорах как единственное государство, не поддерживающее МОР в море Росса, и они наконец присоединились к консенсусу после того, как АНТКОМ коллективно согласился учесть более высокие уровни промысла клыкача внутри и вне МОР.

Как отмечают ученые, которые внесли свой вклад в создание Конвенция АНТКОМ :

Недостатком консенсуса является то, что решение по каждой мере по сохранению будет взвешено в пользу промышленных интересов ... единственное, что предельно ясно, это то, что ни одна процедура принятия решения сама по себе не может заставить государство принять меру по сохранению, которую оно считает противоречить его жизненным интересам.

Процесс МОР АНТКОМ проясняет, что, хотя МОР в Южном океане отвечают интересам некоторых государств, в частности государств-инициаторов, они противоречат жизненно важным интересам других из-за вмешательства в экономику, власть или другие факторы. Вызов в принятие решений на основе консенсуса заключается в том, что любая сторона может заблокировать меру от продвижения вперед; с риском того, что интересы отдельных государств могут подорвать международное сотрудничество.

Заключение

Одновременно с вступлением в силу МОР Росса в декабре 2017 года десять сторон объявили мораторий на рыболовство в центральной части Северного Ледовитого океана (САО). В течение примерно 16 лет цель моратория состоит в том, чтобы дать сторонам возможность лучше понять, как САО может измениться в будущем по мере отступления морского льда, миграции рыбных запасов и изменения океанических вод в результате подкисления. Надежда состоит в том, что такие подписавшие стороны, как США, ЕС и Китай, будут финансировать больше исследований в области сохранения рыбных ресурсов и создавать долгосрочные программы мониторинга в течение моратория. Это также стало относительным достижением в дипломатических контактах ЕС и США с Россией, которая пострадала после Крымско-украинского кризиса и введения санкций. Хотя никто не верит, что САО будет проводить коммерческий промысел в ближайшем будущем, не исключено, что в 2033 году некоторые из этих сторон по-разному отнесутся к участию в 2,8 миллиона квадратных километров. Спустя 16 лет десять сторон согласны с тем, что мораторий продолжает действовать и может продлеваться каждые пять лет.

Любой LSMPA, а также мораторий на рыболовство показывают, что существует деликатный, а порой и неловкий баланс между суверенными правами прибрежных государств и экстерриториальных сторон, особенно когда рассматриваемые воды являются международными (CAO и море Росса). Приближенные к географическому положению прибрежные государства, действующие как экологические управляющие, обычно рассматриваются с подозрением экстерриториальными сторонами. ЮНКЛОС заявляет, что все стороны должны сотрудничать в региональных органах с целью управления рыболовством, которое мигрирует между международными водами и ИЭЗ. Цель МОР и соглашений о рыболовстве, таких как соглашение о САО, состоит в том, чтобы выяснить, каковы пределы коммерческого рыболовства и как наилучшим образом избежать незаконного, нерегулируемого и незарегистрированного рыболовства. Морская наука никогда не была более важной, но ее осмысление никогда не отделено от геополитических императивов спасения, защиты и поддержания морей и океанов.

Похожие